‘Begin eens bij uitvoering, daarna pas beleid’

“Emancipatie van de uitvoering is hard nodig, want er zijn de afgelopen tijd best veel dingen niet goed gegaan, zoals iedereen heeft kunnen zien”, stelt Hans Peter Benschop. Hij wijst daarbij naar de kindertoeslagenaffaire. En naar het aanmeldcentrum in Ter Apel, waar de toestroom van asielzoekers zo groot was dat ze buiten moesten slapen. Artsen Zonder Grenzen voelde zich genoodzaakt om op te treden. Benschop: “We kunnen niet meer denken: bij ons is alles goed geregeld. Een simpele formule ‘opdrachtgever-opdrachtnemer’ werkt ook niet meer: in de uitvoering gaan dingen anders dan in de beleidsfase was bedacht.” De vraag die Benschop stelt is of beleidsvorming daarom niet meer moet kijken en luisteren naar de uitvoering.

Vertrouwen winnen of verliezen

“Het is in de uitvoering dat het vertrouwen van de burger in de overheid kan worden gewonnen of verloren”, stelt Michèle Blom, directeur-generaal van RWS in de publicatie Van expeditie RWS2050 naar Kompas RWS. En ja, dat heeft gevolgen voor hoe je beleid maakt, blijkt tijdens de sessie Beleid maken in de uitvoering. Beleid en uitvoering moeten dichter naar elkaar toe. Maar hoe doe je dat? “Het bestuur is bang voor de samenleving, waar de uitvoering juist gewend is met de samenleving te werken”, zegt een van de deelnemers. Het is een pleidooi om bij het maken van beleid nadrukkelijk naar de uitvoering te luisteren. Een andere deelnemer sluit daarbij aan: “Als overheid moet je je fundamenteel willen verdiepen in de belangen van een ander. Fris je ideeën eens op.”

Niet bepalen, maar regisseren

Een suggestie is de beleidscyclus om te draaien. “Laten we beginnen bij de uitvoering en van daaruit naar beleid toewerken.” Het is de vraag of ‘beleid’ wel zelfstandig tot beleid moet willen komen. “Beleid en uitvoering, maar ook burgers en ondernemers, zouden tegelijk aan tafel moeten zitten, om samen oplossingen te bedenken. De overheid moet niet meer bepalen, maar regisseren.” Als beleid dan toch volgens de klassieke methode wordt gemaakt, moet de uitvoeringsorganisatie ook ‘nee’ durven zeggen. En beleid durven schrappen. “In de uitvoering zijn we vaak bezig met beleid waarvan niemand meer weet waarvoor het was.”

Samengestelde teams

Overigens zie je in de praktijk dat uitvoering en beleid naar elkaar toe kruipen, aldus Benschop. Een voorbeeld daarvan is gebiedsgericht werken. Een grote betrokkenheid van de uitvoering in de onderzoeks- en verkenningsfase van het MIRT-proces (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport) zorgt voor betere projecten. Samengestelde teams van beleid en uitvoering kunnen complexe problemen aan. Een ander voorbeeld vat Benschop samen onder de noemer Leren. In allerlei hubs, leerpleinen en experimenteerruimten komen beleid, uitvoering en kennis samen om oplossingen te vinden. Hier mogen fouten gemaakt worden.

Fragmentarische aanpak voorkomen

Daar nauw mee verweven is de praktijk van het vormgeven. Op creatieve manieren probeert men met ‘ontwerpend onderzoek’ en samenwerking tussen verschillende disciplines tot een synthese van beleidsdoelstellingen te komen. Met een verscheidenheid aan mensen vind je sneller de grote lijnen in verschillende plannen en kun je ze tot één ‘verhaal’ samenbrengen. Zo voorkom je een fragmentarische aanpak. De laatste praktijk is onderhandelen. Overheidsbeleid kent winnaars en verliezers. Vaak ontstaat het uiteindelijke resultaat pas in de uitvoering, na een onderhandelingsproces. Zo vindt dat bijvoorbeeld plaats bij de ruimtelijke ontwikkeling in gebieden, waar de uitkomst een ingewikkeld spel is tussen overheid en vastgoed- en grondeigenaren.