Veerkrachtige verandering: De verandering van de bodemsector in vijf jaar

Om complexe veranderingen te kunnen laten plaatsvinden, zijn volgens Knots (Managing Complex Change Model, 1991) vijf componenten van belang: visie, urgentie, plan, middelen en competenties. Als één van deze componenten ontbreekt, komt er geen verandering tot stand, maar ontstaat verwarring, weerstand, chaos, frustratie of angst (zie figuur 1).

Laat ik het veranderingsproces van de bodemsector van de afgelopen vijf jaar eens bekijken aan de hand van deze vijf componenten.

Visie

Zonder een visie kan een verandering leiden tot verwarring.
Een visie richt zich zowel op de ‘Wat’-vraag als op de ‘Hoe’-vraag. In het convenant Bodem en Ondergrond 2016 – 2020 betrof de visie op het ‘Wat’ kort samengevat het proces om te komen van saneren naar een duurzaam gebruik en beheer van bodem en ondergrond. Als je de onacceptabele risico’s van bodemverontreiniging grotendeels beheerst, ontstaat er rust en ruimte om de minder risicovolle locaties aan te pakken op het natuurlijke moment. Bijvoorbeeld wanneer een locatie wordt ontwikkeld tot woningbouwlocatie. Alle bodem- en grondwaterverontreinigingen saneren is onbetaalbaar. De veronderstelling is dat we met deze visie komen tot een maatschappelijk verantwoorde kosten-batenverhouding in de beheerfase.

Aan het begin van de convenantsperiode werd in de visie vooral gesproken over de ‘verbreding’ van bodem en ondergrond. De verbinding maken door jezelf groter te maken (te verbreden) is geen aantrekkelijk beeld voor de sectoren waar je mee wilt samenwerken. Daarom is die term uit de visie losgelaten en hebben we het nu over ‘het vroegtijdig en integraal meenemen van bodem en ondergrond bij de afwegingen rond maatschappelijke vraagstukken’.
   
Voor de kanteling van saneren naar beheren hebben we de afgelopen jaren in de regio verbindingen gelegd met maatschappelijke opgaven en aanpalende netwerken op het gebied van bijvoorbeeld klimaatadaptatie, bodemdaling, energie- en warmtetransitie en duurzame landbouw. De beperkingen van bodem en ondergrond, maar ook de kansen die bodem en ondergrond bieden zijn meer zichtbaar geworden en worden eerder in het proces van ruimtelijk ordeningsprojecten ingebracht.

Er was ook een visie op het ‘Hoe’. Het antwoord op die hoe-vraag luidde: ‘door samenwerking en tonen van eigenaarschap’. De afgelopen vijf jaar zijn de vragen ‘wat doen we samen? en ‘wat pakken de partijen alleen op?’, veelvuldig aan de orde geweest. Een onderdeel van decentralisatie is het laten van de verantwoordelijkheid aan de regio. Gemeenten moeten een grote verandering doorlopen en tonen eigenaarschap op dit proces. Blijf als Rijk en provincie de gemeenten niet ‘pamperen’, maar geef je ze ruimte. Aan de andere kant betekent decentralisatie ook: oog houden voor het bodem- en watersysteem als geheel. Het Rijk als systeemverantwoordelijke, terwijl de provincies veel systeemkennis in huis hebben. Wat je niet effectief kunt oplossen in de regio moet je ook weer op een hoger schaalniveau kunnen brengen, of in de samenwerking aanpakken door het delen van kennis. De afgelopen vijf jaar is een zoektocht geweest naar de juiste balans tussen ‘centraal’ en ‘decentraal’. Daarbij worden op koepelniveau andere accenten gelegd dan op regionaal niveau: landelijk/bestuurlijk lag het accent op eigenaarschap, regionaal/inhoudelijk op samenwerking.  

Hoewel de visie op het ‘Wat’ en het ‘Hoe’ tussentijds wel is bijgesteld, is er is geen sprake geweest van grote verwarring. De visie is veerkrachtig meegegroeid met de ontwikkelingen.

Urgentie

Zonder urgentie kan een verandering leiden tot weerstand.
De grootste urgentie bij het ondertekenen van het convenant Bodem en Ondergrond lag bij het beheersen van de risico’s bij spoedlocaties. Dat zou de ruimte moeten bieden voor de tweede urgentie: een nieuwe vorm van omgaan met de belemmeringen en kansen van bodem en ondergrond. Die urgenties zijn zowel op nationaal als op regionaal niveau onderschreven. Gedurende de uitvoering van het programma werd de invulling van de Omgevingswet duidelijker en daarmee de gevolgen voor de verschuiving van de bodemtaken van provincies naar gemeenten. Die urgentie werd in de tweede helft van de convenantsperiode meer gevoeld, maar niet door alle partijen in gelijke mate. Voor gemeenten werd dit meer gevoeld als urgent dan door provincies en Rijk. Voor de waterschappen, die bij de start vooral de urgentie voelde als het ging om de waterbodems, werd steeds duidelijker dat de integrale manier van werken die de Omgevingswet met zich meebrengt, ook meer verandering van hen vraagt. Bijvoorbeeld op het gebied van samenwerking met andere overheden. Voor bedrijven vertaalde de urgentie zich in de vraag of de gemeenten wel op tijd klaar zouden zijn voor die overdracht van de bodemtaken.  

Een andere verschuiving in de urgentie was het voortschrijdend inzicht in de problematiek van diffuus lood en ‘Zeer zorgwekkende stoffen’ zoals PFAS. De overdracht van de bodemtaken bleek niet zo eenduidig als bij het sluiten van het convenant gedacht. Uitvoeringsprojecten kwamen tijdelijk stil te liggen. De urgentie van alle partijen verschoof naar de ‘nieuwe’ bodemkwaliteitsopgaven. 

Deze verschuivende urgenties hebben op onderdelen bij partijen geleid tot ‘weerstand’. Gemeenten vroegen om meer aandacht voor de warme overdracht en het op peil brengen van het kennisniveau van de gemeentelijke medewerkers en landelijke handelingskader voor PFAS. Provincies vroegen om meer samenwerking rond grondwaterbeheer. Het Rijk zoekt naar de balans van systeemverantwoordelijkheid (waar willen we wel en waar geen regels voor opstellen?) en het leggen van de verantwoordelijkheid bij de decentrale overheden (lokale regelingen en bestuurlijke keuzen).

Plan

Zonder een plan kan een verandering leiden tot chaos.
De gemaakte afspraken in het convenant Bodem en Ondergrond waren uitgewerkt in een uitvoeringsplan. Deels met een helder doel, aanpak en beoogd resultaat (projectmatig van de historische verontreiniging), deels in de vorm van een ambitie/proces met nog nader in te vullen activiteiten (procesmatig/doelzoekend).
  
Het projectmatige deel betrof met name de afspraken rond bodemkwaliteit. Bij ‘van saneren naar beheren’ gaat het om de beweging die in 2009 is ingezet om alle historische verontreinigingen die met spoed moeten worden aangepakt, te inventariseren, te voorzien van een beschikking in het kader van de saneringsregeling uit de Wet Bodembescherming en aan te pakken dan wel uiterlijk in 2020 te beheersen. Voor de aanpak van dit deel van het plan lag er een beproefde aanpak uit het vorige convenant: heldere doelen en beoogde resultaten per bevoegde overheid en een beproefde werkwijze en taakverdeling met ondersteunende activiteiten en een monitoringsprogramma vanuit het UP. Netwerk&Co noemt dit ‘koud organiseren’. Deze geoliede machine heeft erin geresulteerd dat momenteel 93% van de spoedlocaties zijn beheerst.      

Het procesmatige deel, de meer doelzoekende afspraken uit het convenant, betrof de transitie van bodem en ondergrond. Als de spoedeisende locaties onder controle zijn, ontstaat een situatie dat het curatieve deel van de bodemkwaliteitszorg de ruimtelijke dynamiek gaat volgen. Verontreinigde locaties worden dan aangepakt op een natuurlijk moment van ontwikkeling. Er waren wel ideeën over ontwikkeling van benodigde kennis, competenties en ervaringen om toe te groeien naar duurzaam gebruik en beheer van bodem en ondergrond. Maar er was geen helder plan van aanpak voor geformuleerd. Ik wil niet zeggen dat dit tot chaos heeft geleid; het is echter wel een zoekproces gebleven van vijf jaar met een cyclus van doen, monitoren, evalueren en weer bijsturen. 

De bevoegde overheden hebben ook plannen opgesteld voor vijf jaar om de afspraken te realiseren. Tussentijds zijn die plannen bijgesteld afhankelijk van de ontwikkelingen en inzichten. Zo bleken sommige spoedlocaties bij nadere beschouwing geen spoedlocatie, of kwamen er nieuwe locaties bij. Op regionaal niveau is mede door een aantal droge zomers de bewustwording van het belang van het bodem- en watersysteem en een volledige gebiedsbenadering toegenomen. Zo’n benadering vraagt om regionale samenwerking tussen provincie, gemeenten en waterschappen op gelijkwaardige basis. Een goede ontwikkeling is, dat we in veel omgevingsvisies nu als leidend principe inmiddels zien terugkomen dat het gaat om het bodem-watersysteem als geheel. Nu is het tijd voor de volgende slag: opname van dit principe in omgevingsplannen. Niet meer telkens weer aparte ‘kleine’ oplossingen zoeken, maar een gebied als geheel beschouwen.

Netwerk&Co noemt dit ‘warm organiseren’. Mensen verbinden zich rond een gezamenlijke ambitie. Dat begint bij mensen die iets willen, die elkaar vinden in een gezamenlijke ambitie. Dat geeft energie voor het maken van plannen met concrete doelen. Deelnemers nemen deel aan een ontdekkingsreis. 

Zowel vormen van koud als warm organiseren zijn toegepast bij de uitvoering van het plan van het convenant. Het was echter niet voor alle partijen altijd even duidelijk wanneer welk proces doorlopen werd. Daardoor zijn er op bepaalde momenten discussies ontstaan over de ambities, doelen en aanpak. Uiteindelijk hebben de convenantspartijen de ruimte en het onderling vertrouwen gevonden om ook op een doelzoekende manier met elkaar te werken. In de regio echter meer dan op landelijk niveau. Dat heeft te maken met de volgende component, namelijk de middelen.    

Middelen

Zonder middelen kan een verandering leiden tot frustratie.
In het convenant zijn afspraken gemaakt over de inzet van de middelen. Circa 90% van het beschikbare budget is gedecentraliseerd, 10% is ingezet voor het ondersteunen van de afspraken door het UP en activiteiten en een kennisspoor. Deze helderheid over de middelen met een grotendeels lokale verantwoording, heeft bijgedragen aan de verandering van de sector. De gelabelde bodemmiddelen en de jaarlijkse landelijke monitoringsrapportage, maakte dat niet elk jaar het belang van bodem bevochten moest worden binnen de gemeentelijke begroting. Bovendien maakte de beschikbare middelen binnen de bodemafdeling van een bevoegde overheid, deze afdelingen tot een aantrekkelijke partner van andere afdelingen. Daardoor werd bodem vroeger betrokken in ruimtelijk ordeningsprocessen.

Bij het ondertekenen van het convenant was al duidelijk dat er nog veel bodemopgaven onzeker waren. Daarom is afgesproken om niet eindeloos te onderhandelen vooraf, maar een budget te reserveren voor voortschrijdend inzicht. Dit budget is in twee ronden verdeeld over de partijen met een onvoorziene opgave. Juist deze constructie gaf rust en ruimte voor partijen om de middelen in te zetten daar waar deze het meeste rendeerden.  
 
Voor een dergelijke aanpak is het wel nodig onze kennis en data op orde te hebben. Daarom zijn er ook expliciet middelen vrijgemaakt voor kennisontwikkeling en -doorwerking. Mits zorgvuldig toegepast, is kennis de enige grondstof die toeneemt door uitputtend gebruik, maar dat betekent niet dat het vanzelf gaat. De data, kennis en ervaring moeten wel op de juiste plaats terecht komen en gebruikt worden, namelijk bij de gemeenten (of omgevingsdiensten) die de bodemtaken gaan uitvoeren. Twee essentiële randvoorwaarden hiervoor zijn het borgen en toegankelijk maken van gegevens én het beschikbaar maken van capaciteit en middelen om die kennis ook te kunnen toepassen. In het laatste jaar van het UP is veel aandacht geschonken aan het borgen en toegankelijk maken van de ontwikkelde kennis.

Competenties

Zonder de benodigde competentie kan een verandering leiden tot angst. 
In het convenant zijn afspraken gemaakt over het stimuleren van competenties die de nieuwe manier van werken ondersteunen. Competentieontwikkeling vindt echter plaats op het niveau van individuen en is de primaire verantwoordelijkheid van het individu en zijn organisatie. Binnen traditionele organisaties domineert het koude, ofwel het taakgericht organiseren; een aanpak die niet altijd strookt met wat er in de buitenwereld nodig of wenselijk is. Er is meer ruimte en aandacht nodig voor het warme, ofwel relatiegericht organiseren. Dat roept in een omgeving met vooral specialisten vragen op en creëert wellicht ongemak. Je kunt als landelijk netwerk niet bepalen op welke manier er aan competentieontwikkeling gewerkt moet worden. Het UP had hierbij dus vooral een signalerende en stimulerende functie. Er zijn veel netwerken en professionele leergemeenschappen ondersteund. Met die resultaten zijn andere organisaties weer bewust gemaakt van competentieontwikkeling. De zoek- en leerprocessen op kleine schaal worden nu vertaald naar het doorbreken van de dominante manier van denken, doen en organiseren. Bijvoorbeeld door inbedding in wet- en regelgeving. Zo kunnen we de stap maken van het uitvoeren van pilots naar het mainstream maken van een integrale werkwijze.

Competentie is naar mijn mening binnen het complexe veranderingsproces dé component die de komende periode nog de meeste aandacht behoeft. Er wordt nog te veel en te snel vanuit ‘angst’ teruggegrepen op de oude manier van denken en doen. 
 

Beschouwing

Ik stapte vijf jaar geleden uit de watersector over naar het Uitvoeringsprogramma Bodem en Ondergrond. Wat mij gelijk trof, was dat deze bodemsector over een ongelooflijk stevig netwerk beschikt. Tot in alle haarvaten is het aanwezig. Daar heeft het uitvoeringsprogramma heel veel baat bij gehad. Andere sectoren zijn hier soms stinkend jaloers op. Dat netwerk is de basis voor de verandering.  

Volgens mij is in de afgelopen 10 jaar een soliede basis gelegd voor de kanteling van saneren naar beheren en voor het integraal meenemen van bodem en ondergrond bij maatschappelijke opgaven. De sector heeft een veranderingsproces in gang gezet dat onomkeerbaar is. Dat veranderingsproces uit zich nu nog veel in regionale pilots die nog mainstream moeten worden. Ook de klimaatdeskundigen, de specialisten op het gebied van ruimtelijke ordening en al die andere disciplines herkennen het belang van de bodem en ondergrond steeds meer. Het veranderingsproces is ook veerkrachtig gebleken en is mee gegroeid met nieuwe ontwikkelingen en inzichten.

Ik zie het bestendigen en verder uitbouwen van deze ingezette verandering als de grote opgave voor de komende periode om het verschil te kunnen maken in de regionale praktijk. De sector zit nu in een fase waarin 10 jaar kennis en ervaring moet gaan landen in de praktijk. De integrale aanpak waarbij bodem en ondergrond wordt meegenomen moet het nieuwe normaal worden. De Omgevingswet vraagt dat en dit is een gezamenlijke opgave, voor alle bestuurslagen. Vooral voor kleine en middelgrote gemeenten is dat – met weinig gespecialiseerde medewerkers, en met weinig tijd – een flinke uitdaging. Hun voordeel is wel dat zij noodgedwongen al gewend zijn om integraal te werken. Maar zij hoeven niet alle kennis in huis te hebben als ze de samenwerking zoeken met provincies, waterschappen, omgevingsdiensten en bedrijven die ook een deel van de benodigde kennis kunnen inbrengen. Die samenwerking heeft de veerkracht van de bodem vergroot, maar vooral van het netwerk en de samenwerking. Die veerkracht blijft alleen bestaan als we er ook de komende jaren aandacht aan geven.

Tenslotte

Het UP is klaar, maar de verandering gaat verder. Er ligt nog een forse opgave. Ik ben er trots op dat ik de afgelopen vijf jaar een bijdrage heb mogen leveren aan het veranderingsproces van de sector. Ik ben vooral trots op het uitvoeringsteam. We hebben een mooie teamprestatie neergezet en ook ons eigen veranderingsproces doorlopen. Ik wil iedereen bedanken waar ik de afgelopen vijf jaar mee heb samengewerkt. Door die samenwerking hebben we deze forse stap in de verandering van de sector kunnen zetten. 
Ik heb er het volste vertrouwen in dat dit veranderingsproces verder gaat en veerkrachtig blijft.

Corné Nijburg – programmamanager UP Bodem en Ondergrond