Rijkswaterstaat en markt kunnen niet zonder elkaar

Toen Wim Holleman twintig jaar geleden als stafdirecteur inkoop aantrad bij Rijkswaterstaat, was de schokgolf nog voelbaar die de parlementaire enquête naar de bouwfraude teweeg had gebracht. Duidelijk was dat bouwbedrijven prijsafspraken hadden gemaakt en werk verdeelden. Dit gebrek aan concurrentie had zijn weerslag op het aanbesteden; het vertrouwen was geschaad. Voortaan werd er met moderne contracten gewerkt. Daarbij concurreerde de aannemer niet langer alleen op prijs, maar leverde in zijn aanbieding zelf ook een ontwerp voor het project.

Groot geloof

Holleman herinnert zich dat Rijkswaterstaat indertijd druk doende was om een nieuwe relatie op te bouwen met de markt. De politiek streefde toen ook al naar een kleinere overheid, weet de huidige topadviseur inkoop. ‘Ook na de parlementaire enquête was er groot geloof in wat de markt kon realiseren. Het adagium was toen “de markt tenzij”. Rijkswaterstaat liet zoveel mogelijk taken en verantwoordelijkheden over aan de markt, die efficiënter en innovatiever zou zijn.’ Door de bankencrisis in 2008 en de daaropvolgende recessie, veranderde de relatie met de markt opnieuw. ‘Er was minder geld en er waren minder projecten’, vertelt Holleman. ‘Er ontstond een vechtmarkt, waar partijen elkaar met name voor onderhoudscontracten op prijs beconcurreerden. In de praktijk zorgden tegenvallers vaak voor oplopende kosten. Dat leverde voortdurend discussie op over wie de rekening moest betalen.’

IJzige sfeer

Om dit proces te doorbreken, werd in 2016 door opdrachtgevers én opdrachtnemers de Marktvisie vastgesteld. Kern daarvan was de erkenning van de noodzaak tot samenwerking en het weer trots zijn op kennis en vakmanschap. Toch gaf dit niet meteen een positieve impuls aan de onderlinge relatie. In de in 2020 verschenen publicatie Nieuwe bruggen bouwen tussen overheid en markt staat dat er sprake was van een mismatch: ‘Rijkwaterstaat wilde maatschappelijke waarde creëren in zijn opdrachten en bouwers dienden dit te verwezenlijken. Lage marges en hoge risicoprofielen maakten Rijkswaterstaat echter tot een minder aantrekkelijke opdrachtgever’. Jan Huijbers, algemeen directeur bij waterbouwer Van den Herik, herkent dit beeld. ‘Er was een ijzige sfeer, waarin opdrachtgever en opdrachtnemer tegenover elkaar stonden. Risico’s werden altijd bij de aannemer gelegd.’

Dialoog

Holleman vertelt dat na enkele problematisch verlopen projecten in 2019 het transitieprogramma ‘Op weg naar een vitale infrasector’ werd ingezet. Hierdoor zijn zoals Huijbers zegt ‘de loopgraven’ verlaten. Holleman bevestigt dat er sindsdien meer sprake is van een dialoog. ‘Rijkswaterstaat erkent dat het de markt nodig heeft om de opgaven waar het voor staat te realiseren. Andersom hebben de oorlog in Oekraïne en de coronacrisis duidelijk gemaakt dat de overheid onmisbaar is om ons door crises heen te loodsen. Rijkswaterstaat werd gezien als grote, logge mammoettanker, maar bleek toch wendbaar te zijn toen dat nodig was. We lieten zien snel tot kaders en afspraken te kunnen komen met de markt om het werk door te laten gaan.’ In de tussentijd had ook de duurzaamheidsgedachte vastere voet aan de grond gekregen bij Rijkswaterstaat. Dat kwam volgens Holleman vooral door het aantreden van het derde kabinet-Rutte. ‘In het regeerakkoord stond dat de overheid haar inkoopkracht moest benutten om de klimaatdoelen van Parijs te halen.’

Tweefasenaanpak

De nieuwe aanpak is terug te zien in de tweefasenaanpak die Rijkswaterstaat tegenwoordig inzet. Uitvoering wordt nog steeds zoveel mogelijk aan de markt overgelaten. Maar in de eerste fase van deze nieuwe aanpak – het ontwikkel- en ontwerpstadium – zoekt Rijkswaterstaat samen met de aannemer naar mogelijkheden om bijvoorbeeld uitstoot te verminderen, verspilling tegen te gaan en hergebruik van materialen te stimuleren. Ook proberen ze risico’s en onzekerheden samen zoveel mogelijk te beperken. Rijkswaterstaat en aannemer stellen een realistische planning op en een betrouwbare kostenraming. De tweede fase – die van de uitvoering – gaat in nadat een definitieve prijs is afgesproken. Huijbers juicht deze ontwikkeling toe. ‘We zoeken samen naar slimme oplossingen om de looptijd van projecten te verkorten. Dit bespaart de maatschappij kosten. En dat we uitgaan van vertrouwen, werkt voor medewerkers van opdrachtgever en opdrachtnemer ook veel plezieriger.’

Portfoliocontracten

Daarnaast werkt Rijkswaterstaat sinds kort met portfoliocontracten. ‘Bij deze manier van werken maken we treintjes’, legt Holleman uit. ‘Als er bijvoorbeeld tien bruggen gerenoveerd moeten worden, koppelen we die opdrachten aan elkaar. Het idee is dat we leren van de eerste keer en daarna slimmer, efficiënter en innovatiever te werk gaan. Dit betekent soms ook dat het nodig is om te experimenteren. En dat schuurt soms. Een experiment kan mislukken, waardoor het niet het beoogde rendement oplevert.’

De toekomst

Holleman verwacht dat de vervangings- en renovatieopgave en het streven van Rijkswaterstaat om in 2030 klimaatneutraal te zijn, de komende jaren het inkoopbeleid blijven beheersen. Duurzaamheid blijft ook belangrijk bij inkopen voor de eigen bedrijfsvoering, zoals catering of kantoorinrichting. Na zijn laatste werkdag in oktober 2024 blijft Holleman hierbij betrokken, als voorzitter van de corporate tenderboard. Dit orgaan toetst en adviseert over strategische keuzes bij inkooptrajecten. Tot die tijd staan er nog interessante marktconsultaties in zijn agenda. Zoals voor de inkoop van elektrische zeeschepen. ‘Die moeten ook kunnen opladen. De vraag is nog hoe we een stopcontact op zee realiseren. Machtig interessant.’