Projecten en plannen met grote gevolgen voor milieu en leefomgeving kunnen ook buiten de landsgrenzen effecten hebben. De procedure wordt dan in het eigen land doorlopen. Maar volgens internationale verdragen hebben overheden en inwoners van buurlanden gelijke rechten als die in het eigen land. Hoe werkt het? Bart Barten van Rijkswaterstaat WVL licht de materie toe.
Grensoverschrijdende effecten kunnen zich binnen de beleidsterreinen van IenW voordoen bij allerlei soorten projecten. Een voorbeeld is de Nieuwe Sluis Terneuzen, waarbij Nederland de sluis grotendeels met Belgisch geld bouwt vanwege het belang voor het achterland. Ook bij windparken en baggerprojecten op zee ondervinden buurlanden effecten, bijvoorbeeld op de territoriale visgebieden. In droge projecten doen grensoverschrijdende effecten zich soms voor bij windparken, stroomkabels of hoogspanningsleidingen. Ook bij strategische luchtvaartplannen is afstemming met buurlanden steeds meer aan de orde.
Wat regelt het Espoo-Verdrag?
Het Espoo-Verdrag (1991) gaat over m.e.r. in een grensoverschrijdend verband. Bij ingrijpende milieueffecten over de grens moeten autoriteiten en omwonenden in het buurland op dezelfde manier bij een m.e.r. betrokken worden als in het eigen land. Het verdrag is ook van toepassing op de territoriale zee voor activiteiten in de exclusieve economische zone (EEZ) van landen.
Inspraak door verdragen
Om die afstemming in goede banen te leiden, zijn er verschillende verdragen die ervoor zorgen dat lidstaten de overheden in het buurland informeren over plannen met grensoverschrijdende milieugevolgen. Een belangrijke is het Espoo-Verdrag, dat erop is gericht dat lidstaten de overheden in het buurland informeren over plannen met grensoverschrijdende milieugevolgen. Zowel overheden als inwoners moeten in dat geval de kans krijgen op inspraak. Het verdrag is geïmplementeerd in de EU m.e.r.-richtlijnen voor projecten en plannen met een strategische milieubeoordeling. Vervolgens zijn deze richtlijnen weer in Nederlandse wetgeving opgenomen in de Wet milieubeheer. Aanvullend hierop is er het Verdrag van Aarhus. De verdragspartners regelen hierin de vorm van de inspraak. Afspraak is dat buurlanden bij aanzienlijke effecten gelijk behandeld worden aan overheden en inwoners uit het land zelf.
Veehouderij of kernreactor?
Hoe werkt dit in de praktijk? ‘Als er Nederlandse plannen zijn met mogelijk grensoverschrijdende effecten voor het milieu, dan moet het Nederlandse Bevoegd Gezag in een vroeg stadium de relevante autoriteiten van het buurland informeren’, vertelt Bart. Het bepalen welke autoriteiten dit zijn kan wel lastig zijn, weet hij. ‘Per project is dat maatwerk. Het hangt bijvoorbeeld af van hoe dicht een ontwikkeling tegen de grens aan zit. En of het een rijksbelang is, of een lokaal belang. Bij een klein project zoals bij uitbreidingen van een veehouderij gaat het om informeren op het niveau van gemeenten. Maar heb je het over het verlengen van de vergunning voor de kernreactor van Borssele, of andersom de kernreactoren net over de grens in België, dan heb je het zowel over lokale effecten als over effecten van nationaal belang. Dan kan het zijn dat je zowel op gemeentelijk niveau als op departementaal niveau in gesprek gaat.’
Inspraak volgens het Verdrag van Aarhus
Het Verdrag van Aarhus (1998) vult het Espoo-Verdrag aan en gaat over toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. De verdragspartijen zijn verplicht om per verslagperiode een nationaal implementatierapport in te dienen.
Uitleg Verdrag van Aarhus
Levensduur van een kernreactor
Bart merkt op dat grensgebieden terecht aandacht krijgen, omdat juist hier nogal eens activiteiten ondergebracht zijn met aanzienlijke milieueffecten of die lastig liggen in de beeldvorming. ‘Dat kunnen strategische keuzes uit het verleden zijn. Grensgebieden zijn vaak dunbevolkt en de opinie in het buurland klinkt minder hard door in het eigen land.’ Juist daarom is het wél belangrijk om lokale belangen, regionale belangen en rijksbelangen mee te nemen, vindt hij, ‘Bij een project-m.e.r. voor de opslag van nucleair afval of bij aanpassingen om de levensduur van een kernreactor te verlengen, is een breder publiek betrekken nodig. Soms leidt het tot heel praktische maatregelen. Denk aan het uitreiken van Belgische en Duitse jodiumpillen in Den Haag of vanuit Duitsland voor de Noord-Nederlandse grensstreken. Ook kunnen bij projecten met aanzienlijke gevolgen evacuatieplannen nodig zijn. Het Bevoegd Gezag maakt hierin de afwegingen.’
Afsprakenkader
Voor overheden die niet vaak te maken hebben met grote plannen is er een bilateraal afsprakenkader met buurlanden. Hierin staat wat er moet gebeuren en hoe drempels laag kunnen blijven. Het afsprakenkader bevat onder andere een overzicht met welke overheden en contactpersonen contact opgenomen moet worden bij grensoverschrijdende projecten
Dijkverhogingsproject
Het Verdrag van Espoo is geen garantie voor een uitgebreide procedure in het buitenland. Wat te doen als het Bevoegd Gezag vindt dat er geen grensoverschrijdende effecten zijn, terwijl het buurland van mening is dat dat wel degelijk het geval is? In dat geval is het volgens Bart zaak om bezwaar te maken en te eisen dat alsnog dezelfde zienswijzeprocedure aangeboden wordt als in het eigen land. ‘Helaas is het vaak een kwestie van toeval. Onlangs wees een aangrenzend waterschap ons op een dijkverhogingsproject met aanmerkelijke gevolgen voor de hoogwaterbescherming van Nederlandse wateren.’ Afsprakenkaders kunnen hier een goede rol in vervullen, vindt Bart. ‘We zijn nu bijvoorbeeld bezig met een afsprakenkader met Vlaanderen dat het Espoo-verdrag aanvult. Het doel ervan is om de lijntjes kort te houden en te weten waar we aan beide kanten van de grens mee bezig zijn.’
Stikstofaanpak
De verdragen geven volgens Bart soms spanning tussen de aanpakken van verschillende landen. Een voorbeeld hiervan is de stikstofaanpak. ‘Terwijl in Nederland de problemen met de PAS exploderen en we een grens hanteren van 0,05 mol, is er in de Vlaamse PAS een onzekerheidsmarge ingebouwd tot onder de 5 mol stikstofexpositie per jaar per hectare. In Duitsland gaat het om 7 mol per hectare. Dat is moeilijk uit te leggen aan Nederlandse kant waar de rechter streng toetst op het in goede staat van instandhouding kunnen houden van natuurdoelen en habitattypen.’
Democratisch recht
Bart is van mening dat handelen volgens de internationale afspraken vooral voordelen biedt. ‘We hebben er alle belang bij om dit goed te doen. Het is een fundamenteel democratisch recht om als EU-burger mee te praten over je leefomgeving. Ook als dat betekent dat je vertalingen moet maken en er extra zienswijzen voor terug krijgt. Het vertaalt zich namelijk in vertrouwen en draagvlak over en weer. Bovendien: doe je het niet? Dan riskeer je vertraging. De inspraakprocedure moet namelijk over als blijkt dat je een stap vergeten bent.’
Meer weten?
bart.barten@rws.nl
06 - 21 64 96 76
