In 4 stappen van toets naar beslissing in de Corridorstudie Amsterdam-Hoorn
Hoe lang de voorbereiding van een project ook is, ooit valt er een beslissing. Dit moment gaat gepaard met een woud aan toetsen en analyses van het rapport. Vervolgens destilleert de opdrachtgever bij DG Bereikbaarheid hier een transparant advies uit aan de minister. Hoe dit werkt, leest u in dit artikel aan de hand van de Corridorstudie Amsterdam – Hoorn.
‘We ontkomen niet aan continu actualiseren’
In 2019 levert projectmanager Steven Voest de MIRT-verkenning Corridorstudie Amsterdam Hoorn op, inclusief de Rijksstructuurvisie en de Plan-MER. Het product bestaat uit een eindrapport en onderliggende onderzoeken. Ook zorgt de projectorganisatie voor de interne toetsen, zoals de voor- en eindtoets en de MKBA.
Projectmanager Steven Voest:
‘Alle grote stappen in de Corridorstudie komen in het najaar 2018 samen. Voor ons staat de vraag centraal hoe we de afweging in alternatieven mogelijk kunnen maken, om daarmee de problemen die nu in dit gebied spelen op te lossen. Wat moet je doen om de beslisinformatie goed gestructureerd te krijgen? We hebben de interne toets, de voortoets, de eindtoets, de MKBA en vervolgens hebben we te maken met de opdrachtgever en vanaf volgend jaar met de Commissie voor de m.e.r. en het besluit van de minister. Daarbij blijft het niet, want tegelijkertijd zitten we in de gate review, waarin getoetst wordt of het project gesteld staat voor de volgende fase.’
Stap 1: de Voortoets
Uitgangspuntennotitie
De verkenning start met het maken van een goede uitgangspuntennotitie. Het gecontracteerde ingenieursbureau stelt deze op, op basis van handreikingen, richtlijnen en projectspecifieke afspraken. Ook de voortoetsspecialisten worden hier vaak al bij betrokken. Deze uitgangspuntennotitie is leidend voor alle door het ingenieursbureau uit te voeren onderzoeken. Aan het einde van de rit worden alle planproducten getoetst aan deze uitgangspunten.
Wat staat er in de uitgangspuntennotitie?
Williard van der Sluis, planstudiemanager:
‘De uitgangspuntennotitie kan gaan over welke versie van het verkeersmodel wordt gebruikt, de sociaal-economische invulling ervan, de reikwijdte van de onderzoeken (zoals omvang van het studiegebied) en het detailniveau van de onderzoeken. Met name dit laatste is een belangrijk aandachtspunt omdat binnen de MIRT-systematiek van grof naar fijn wordt gewerkt. Iedere fase binnen deze systematiek vraagt daarom ook om andere beslisinformatie. Zo zit er een groot verschil tussen een Plan-MER, waarbij nog een keuze moet worden gemaakt tussen verschillende alternatieven en een Project-MER, waarbij de keuze voor een alternatief in principe al is gemaakt.’
Hoe gebruik je de uitgangspuntennotitie?
Williard van der Sluis:
‘Voor ons is de uitgangspuntennotitie een middel om samen met het ingenieursbureau de regie op het contract te houden en te zorgen dat de onderscheidende beslisinformatie naar boven komt. Alle producten exact laten voldoen aan de uitgangspunten is ondoenlijk, maar is ook niet altijd nodig. Het mag duidelijk zijn dat bij langdurige studies sommige uitgangspunten ingehaald worden door de realiteit. Ook zijn er bij wijze van spreken maandelijks nieuwe handreikingen, richtlijnen en normen waar we mee te maken hebben. We ontkomen er dus niet aan om continu te actualiseren.’
Hoe ga je om met risico’s?
Williard van der Sluis:
‘Als manager planstudie wil je in de verkenningsfase ook risicogestuurd werken. Een goede verkenning is geen standaard invuloefening. Waar je risico’s verwacht, stem je het detailniveau van de onderzoeken hier ook op af. Ook dit leg je vast in de uitgangspuntennotitie. Je wilt voorkomen dat je opvolger in een volgende fase wordt geconfronteerd met risicovolle zaken of met keuzes en besluiten uit de verkenningsfase die op te globale en onvolledige onderzoeken zijn gebaseerd en die in de tracébesluitfase mogelijke problemen gaan vormen.’
De voortoets in 3 fases
De manager planproducten is verantwoordelijk voor de voortoets van de Corridorstudie. De coördinatie ligt bij Projectbureau Verkenning Planstudies (PVP).
Interne toets
Het toetsproces begint met een interne toets door de specialisten van de projectorganisatie van de regionale dienst. P.m.-posten zijn er in deze fase niet meer. Hebben de producten voldoende kwaliteit en voldoen ze aan de uitgangspuntennotitie? Dan begint de echte voortoets.
Voortoets
De voortoetsspecialisten hebben drie weken de tijd om hun specialisme te toetsen op kwaliteit en de eerder geformuleerde uitgangspunten.
Eindtoets
De projectorganisatie, het uitvoerend ingenieursbureau en de voortoetsers verbeteren samen de afwijkingen en tekortkomingen (a-tjes en t-tjes), waarna de eindtoets plaatsvindt.
Wanneer doe je een volledige toets of een light-toets?
Arjan Gerritsen was planproductmanager in de verkenningsfase:
‘Er zijn twee toetsen: de volledige toets of de ‘light toets’, waarin vooraf de onderscheidende thema’s zijn geselecteerd. In de Corridorstudie is gekozen voor de volledige toets. Elk project heeft kritische en niet-kritische thema’s, maar in een groot project zijn de meeste thema’s relevant.’
De interne toets
De uitgangspuntennotitie wordt als eerste getoetst. Als de uitgangspuntennotitie akkoord is, start het ingenieursbureau met de verschillende onderzoeken. Na een interne kwaliteitsborging door het ingenieursbureau zelf, beoordelen de specialisten van de projectorganisatie de kwaliteit van de opgeleverde rapportages voor hun eigen onderdeel. Als na de verbeteringen alle onderzoeken van voldoende kwaliteit zijn en deze voldoen aan de uitgangspuntennotitie, worden de afspraken gemaakt voor de voortoets.
Williard van der Sluis:
‘De aanpak varieert per contractvorm. Bureau Verkenningen Planstudies legt bijvoorbeeld de verantwoordelijkheid ook wel bij de uitvoerend opdrachtnemer neer, waardoor de rol van de regionale dienst nihil is.’
Arjan Gerritsen:
‘Producten maken blijft mensenwerk en daarom vinden we in de interne toets altijd wel iets dat beter kan of handiger geformuleerd kan worden. Feitelijk doen we een dubbele toets. Nog afgezien van het feit dat wij, maar ook de ingenieursbureaus, altijd werken met een tweede lezer. Als de interne toets geweest is, is er dus al heel grondig naar de inhoud gekeken.’
Overmacht: wat er mis kan gaan …
Arjan Gerritsen:
‘De voortoetsplanning heeft een strak schema. Maar als bijvoorbeeld de computer die het geluidsmodel draait tijdens het weekend vastloopt, gaat het gelijk ook goed mis en moeten alle zeilen bijgezet worden om de planning alsnog te halen. Overmacht heb je niet in de hand.’
De eindtoets
De planproductmanager gaat samen met het ingenieursbureau en de regionale specialisten in discussie over de verwerking van tekortkomingen. In de eindtoets wordt de wijze waarop de tekortkomingen zijn hersteld opnieuw beoordeeld door de voortoetsers. Na goedkeuring kunnen de voorgetoetste producten naar de opdrachtgever.
De rol van de voortoetsers
De voortoetsspecialisten die bij de start van de studie zijn geselecteerd voor het maken van de uitgangspuntennotitie beoordelen in beginsel ook het eindproduct. Deze specialisten zijn zelf niet bij de onderzoeken betrokken. Samen met de planstudiemanagers wordt de voortoets ingepland. In een tijdsbestek van drie weken leveren de voortoetsers hun bevindingen aan in de vorm a-tjes en t-tjes (afwijkingen en tekortkomingen).
Williard van der Sluis:
‘Het kan voorkomen dat er verschil van inzicht is tussen de projectorganisatie en de voortoetsers. Dit wil dan zeggen dat niet alle tekortkomingen ook als tekortkoming door de projectorganisatie worden gedeeld. In dat geval wordt dit gemotiveerd richting de opdrachtgever.’
De planproductenmanagers gaan met het ingenieursbureau in discussie over de verwerking van tekortkomingen. In de eindtoets wordt het verwerken van de tekortkomingen opnieuw beoordeeld door de voortoetsers. Na verwerking kan het voorgetoetste product samen met de MKBA naar de opdrachtgever.
De Voortoetsers
De voortoetsspecialisten die bij de start van de studie zijn geselecteerd voor het maken van de uitgangspuntennotitie beoordelen ook het eindproduct. Deze specialisten zijn zelf niet bij de onderzoeken betrokken. In een tijdsbestek van drie weken leveren de voortoetsers hun bevindingen aan in de vorm a-tjes en t-tjes).
Opdrachtgever Anneke van Dorp, DGMo:
‘De voortoets waarborgt de kwaliteit van de inhoud van het rapport. Daarom staan de conclusies van onderzoeken voor mij niet ter discussie. Staat er dat op een bepaald thema weinig of geen effecten te verwachten zijn, dan is dat voor mij een gegeven. Als opdrachtgever kijk ik wel naar formuleringen en vooral of het te volgen is voor een buitenstaander. Als er in een gebied gevoelige kwesties spelen (lokaal en/of landelijk) hebben die specifiek mijn aandacht.’
De MKBA
De Maatschappelijke Kosten/Baten Analyse (MKBA) gaat evenals het Plan-MER in op de milieueffecten van alternatieven en varianten en combineert dit met de kosten en baten ervan. Het gaat dan om de investeringskosten versus de verbetering van de bereikbaarheid. De MKBA geeft ook aan hoe de maatregelenpakketten zich tot elkaar verhouden.
Voor de Corridorstudie is de MKBA een belangrijke bouwsteen, omdat meerdere maatregelenpakketten zijn onderzocht. In elk volgend pakket lopen de investeringen in de infrastructuur op van 50 miljoen tot 800 miljoen euro. Dit begint met een maatregelenpakket voor de korte termijn, zoals een fiets- en werkgeversaanpak. Elk volgend pakket gaat een stap verder. Vanaf het derde pakket zijn infrastructurele maatregelen voorzien. Dit loopt uiteen van maatregelen op het onderliggend wegennet tot het toevoegen van extra capaciteit op het hoofdwegennet door de stad.
Opdrachtgever Anneke van Dorp:
‘Door de veelheid aan maatregelen kan de MKBA bepalend zijn. Hoeveel geld stop je in een gebied en hoeveel problemen los je daarmee op? Als een grotere investering weinig toevoegt voor het doelbereik, dan is het de vraag of dat maatschappelijk verantwoord is. Kiezen uit een scala aan maatregelen is nóóit zwart/wit. In het geval van de Corridorstudie is het een gegeven dat Amsterdam en de hele Randstad blijven groeien. De vraag is hoe je het gehele mobiliteitssysteem (Fiets, OV, HWN, OWN en mobiliteitsmanagement) evenwichtig inzet om het gebied bereikbaar te houden. Dat is een zoektocht. Dat haal je niet zonder meer uit de MKBA en het blijkt ook niet uit de ‘kleinere’ investeringen. Voor aanpassingen aan het hoofdwegennet zelf geeft de MKBA goed inzicht, maar ook daar blijft de vraag hoe ver je wilt gaan in het faciliteren van het verkeer over de weg.’
Steven Voest, projectmanager:
’Ik hoop dat de opdrachtgever met de juiste nuancering en context naar de MKBA kijkt. Als een investering aangeduid wordt met 0,5 betekent het dat de investering groter is dan de opbrengst. Is de score 1,5 dan levert elke geïnvesteerde euro anderhalve euro op. Voor bestuurders is dit belangrijke informatie. Toch is het niet de enige afweging. Zo kan variant A op de milieueffecten een dubbele min scoren en in het MKBA een plus. OV-projecten scoren doorgaans niet positief in de MKBA, maar er kunnen overwegingen zijn om wel voor zo’n maatregel te kiezen. Alle producten bij elkaar helpen bestuurders om een goede afweging te maken.’
