Decentralisatie en het democratisch dilemma

'Van wie is de bodem eigenlijk? Als die vraag opduikt, kijken betrokken partijen naar elkaar, iedereen leunt achterover en hoopt dat de onderhavige problemen niet hun pakkie-an zijn. Ons ministerie, dat zich systeemverantwoordelijk voelt voor het water-bodemsysteem, zegt nu: "Wij zijn niet meer als enige aanspreekbaar, decentrale overheden en private partijen moeten het zelf doen." In de Omgevingswet is decentralisatie het sleutelwoord.'
Wat zit daarachter?
'In sectorale wetgeving zijn domeinen gescheiden: landbouw, water, verkeer en vervoer, natuur. Maar in een gebied komt dat allemaal bij elkaar en moet je afwegingen maken. Dat kun je het beste in samenhang doen, met oog voor de lokale fysieke en sociale werkelijkheid. Gaat het om veen, zand, klei? Wil men vooral landbouw of natuur ruimte geven? Volgens de Omgevingswet maakt het lokale gezag die afwegingen en schept het Rijk daarvoor ruimte.'
Waarom is die gedachte juist nu doorgedrongen? 
'Het komt denk ik vooral uit de maatschappij. De burgers, vertegenwoordigd in de Tweede Kamer met belangenpartijen daarachter, willen het in hun gebied zelf voor het zeggen hebben. Ook de politieke kleur van de Kamer speelt mee; we zien al jaren verrechtsing, en rechts staat voor deregulering. Kleine overheid, bezuinigingen, minder regels, dat is een belangrijke drive achter de Omgevingswet.'
Wie is dan verantwoordelijk voor publieke waarden zoals de bodem?
'In de kern van het politieke bestel zit altijd een golfbeweging: heffen we belasting voor maatschappelijke opgaven, of laat je het aan de maatschappij zelf over? De vraag is nu: zijn gebiedspartijen geëquipeerd voor hun taak, hebben ze voldoende middelen, mensen en kennis?'

Ingewikkeld spel

De vervolgafspraken op nu aflopende Bodemconvenant zetten sterk in op kennisontwikkeling en -verspreiding, maar er valt nog veel te winnen, zegt Jonkers. 'Provincies en grotere gemeenten hebben veel met verontreiniging te maken gehad, daar zit meer deskundigheid dan bij kleinere gemeenten. Nu decentrale overheden meer verantwoordelijk worden voor bodembeleid, kijken ze snel naar het Rijk voor ondersteuning. Maar ze moeten op eigen benen leren staan en dus komt het Rijk niet meteen over de brug. Dat is een spanningsveld. Wij maken soms handreikingen, maar dan bestaat het gevaar dat gebiedspartijen ophouden met nadenken en zo'n document een afvinklijstje wordt.'
Maar het Rijk moet toch wel kaders stellen. Neem het PFAS-dossier.
'Die problematiek kwam aanvankelijk binnen bij decentrale overheden. Toen bleek dat de verontreiniging en de vragen rond aanpak ervan het lokale niveau oversteeg, deden zij een beroep op het Rijk. Tegelijkertijd ontstond vanuit het bedrijfsleven het expertisecentrum PFAS, dat vonden we hartstikke goed. Vervolgens belandden veel onderzoeksvragen bij het RIVM, een van onze huisinstituten, en werd het Rijk toch weer opdrachtgever. We werken nu aan een definitief handelingskader. Het blijft een ingewikkeld spel, tussen Rijk en regio. Zo discussiëren we nog steeds over diffuus lood uit benzine in stedelijk gebied. Is dat probleem lokaal, regionaal, landelijk?'
Als gebiedspartijen verzaken, is het Rijk dan niet verantwoordelijk voor op zijn minst de volksgezondheid?
'Dat geldt voor veel vraagstukken: stel dat het decentraal niet lukt? Het Rijk is systeemverantwoordelijk, maar het moet nogal uit de hand lopen wil je op de stoel van de lokale overheid gaan zitten. Een precaire balans die steeds anders uitpakt. Volksgezondheid is wel cruciaal. Maar GGD's zijn ervaren, die kunnen veel zelf.'
'Het Rijk moet ervoor zorgen dat decentrale overheden hun werk goed kunnen doen. Makkelijk gezegd; feitelijk is het voortdurend onderhandelen. "Doe maar 100 fte", zeggen gemeenten. "Hoho", antwoorden wij, "dat kan ook met 10".'

Gouden driehoek

Geld speelt natuurlijk een kapitale rol bij decentralisatie, en ook in die hoek is veel veranderd. 'Zorgen dat kennis op de juiste plek terecht komt is een worsteling.' zegt Jonkers. 'Daarvoor is "werken in de gouden driehoek" bedacht. Vroeger fungeerden de geldpotten van het Rijk als een ruif waar onderzoekers uit aten, waarna hun rapporten vaak in de la belandden. In de gouden driehoek financieren Rijksoverheid, kennisinstellingen en belangenpartijen gezamenlijk onderzoek. Gebruikers zitten vanaf het begin aan tafel en hebben als medeopdrachtgever en financier belang bij toepassing van resultaten. Steeds vaker betaalt het Rijk maximaal 50 %, of zelfs 30 %. Voorbeeld van het werken in zo'n gouden driehoek is de Stichting Toegepast Onderzoek Waterbeheer van de Waterschappen. Tanja Klip, dijkgraaf van Waterschap Vallei en Veluwe, heeft helemaal in lijn met de Omgevingswet het mooie begrip 'grensontkennend samenwerken' gemunt. Samen aan een ronde tafel, ieder vanuit eigen verantwoordelijkheid maar met een gemeenschappelijke opgave, ook financieel. Maar het is nog steeds een klus iedereen aan die tafel te krijgen. Dat speelt ook bij bodem en grondwater: zijn we bereid samen te werken aan de vraagstukken die voor de BV Nederland van belang zijn?'
Samenwerking is toch logisch, gezien de multifunctionaliteit van bodem en ondergrond?
'In 2018 hebben we de Structuurvisie Ondergrond naar de Kamer gestuurd. Aanleiding was het gevaar van boringen voor mijnbouw, gaswinning en aardwarmte. Ongelukken liggen op de loer, met blootstelling van bodem en grondwater aan vervuiling. Die kans is niet groot, het risico wel. Met provincies wijzen we nu gebieden aan waar we terughoudend moeten zijn met boren. Het uitvoeringstraject hebben we ondergebracht in het Bodemconvenant, dat daardoor breder werd dan alleen saneren en beheer van resterende bodemverontreinigingen. Het vervolg van de Structuurvisie zit als Programma Bodem en Ondergrond ook in de Nationale Omgevingsvisie en is daarmee onderdeel van het instrumentarium van de Omgevingswet. Het streven is voor dat Programma een ronde tafel in te richten rond onderwerpen als energievoorziening, grondwaterbeheer, bodemdaling en CO2-vastlegging in de bodem. En tóch vinden partijen dat ingewikkeld, ook het Rijk. Als andere opgaven dan bodem- en grondwaterverontreiniging opduiken zegt dit ministerie: "Bodemdaling, biodiversiteit, daar zijn toch andere instanties voor?" Ieder departement heeft eigen dossiers, een eigen hoek van het speelveld, met een eigen bewindspersoon. Ze willen hun eigen documenten naar de Kamer blijven sturen.'

Informatiehuis

Territoriumdrift?
'Zo kun je het duiden. Het is voor bewindspersonen best een kunst om op eigen onderwerpen te scoren, elkaar ruimte te geven én samen te werken. Zeker vanuit verschillende politieke kleuren. Ieder departement heeft bovendien eigen kennisinstituten. We proberen in hoofdlijnen samen onderzoek te programmeren, maar het is toch altijd een hele bevalling. Eigen geldpotjes, eigen begrotingen gekoppeld aan dossiers, dus iedereen zit als een bok op de haverkist. Rond de topsectoren wordt in de gouden driehoek nu wel veel samen geprogrammeerd.'
Moet die gouden driehoek niet een gouden vierhoek worden, met burgers erbij? Eigenlijk zitten we hier midden in de vraag: hoe werkt democratie?
'Inderdaad. Ook met de decentralisatie. Maar dan moeten burgers zich wel een bepaald kennisniveau kunnen verwerven.'
Een van de gereedschappen voor kennisontwikkeling en -verspreiding is de Basisregistratie Ondergrond (BRO). Hoe staat het daarmee?
'Goed! Die is verhuisd naar Binnenlandse Zaken en deels operationeel. Iedere gemeente of projectontwikkelaar die bijvoorbeeld een tunnel wil graven, kan 3D inzicht krijgen in de bodemopbouw. Enorm kostenbesparend. De BRO is eigenlijk het eerste deel van wat een Informatiehuis Bodem kan worden. De Omgevingswet heeft een "verbeelding" van een Laan van de Leefomgeving, waaraan allerlei Informatiehuizen staan. Informatiehuis Water en Informatiehuis Marien bestaan al, over Bodem en Ondergrond wordt nagedacht.'

Heikel punt

Sprekend voorbeeld van het democratisch dilemma is de veenweideproblematiek, Jonkers' toekomstige werkgebied. 'Nederland bouwt en verbouwt op plekken waar bodemstructuur en -opbouw eigenlijk ongeschikt zijn. We zetten die werkelijkheid met technische ingrepen naar onze hand, maar moeten we niet meer meebewegen en gebruik maken van de systeemeigenschappen? Met de "watersysteembenadering" straalt de Nationale Omgevingsvisie die gedachte uit. Maar opschrijven is makkelijker dan uitvoeren. Natuurlijke veenbodems zijn plasdras. In reguliere veenweidegebieden ontwateren we doorgaans tot meer dan 60 centimeter, zodat boeren op hun manier kunnen werken. Het veenpakket oxideert, breekt af en klinkt in; het gebied zakt naar beneden. We ontwateren nog meer, want boeren willen produceren en bewoners willen droge kelders. De bodem daalt opnieuw. Zo pompen we ons naar beneden. Nu is de vraag: kunnen en willen we daar deze landbouw handhaven? Blijft het peil de functie volgen of gaan we gebruiksvormen aanpassen aan het natuurlijke bodem-watersysteem? Daar discussiëren we al 30 jaar over en het is politiek nog steeds een heikel punt. De klimaatproblematiek geeft extra druk, want afbraak van het veenpakket betekent CO2-emissie. Het Klimaatakkoord wil dat serieus aanpakken, maar dat valt niet mee. Je raakt aan belangen.'
Kun je zoiets overlaten aan regionale en lokale overheden?
'Dat is best ingewikkeld. Bewindspersonen en regionale bestuurders zijn niet graag de boeman die de stekker uit gangbaar gebruik trekt, met risico van stemmenverlies. Als internationale concurrentie een sector toch al op de hielen zit, kun je het vuile werk ook aan de markt overlaten. Dat heeft de afgelopen jaren zeker een rol gespeeld. Ik vind het belangrijk betrokkenen perspectief te bieden, bijvoorbeeld door ruilverkaveling. Vroeger hadden we de Dienst Landelijk Gebied, met een grote grondportefeuille waarmee het Rijk grondtransacties deed, ruimtelijke ordening bedreef en gebiedsprocessen op gang bracht. Die is wegbezuinigd; nu hoor je weer een roep om terugkeer.'

Basisvergoeding

Terug naar Rijksregie?
'Het komt neer op de ronde tafel. Het veenweidegebied stelt ons voor twee belangrijke opgaven. Vernatting moet minstens een megaton CO2-emissies besparen, en we moeten grond aankopen rond Natura 2000-gebieden, die gevoelig zijn voor stikstof en verdroging; de landbouw moet zich daar aanpassen. Het kabinet benoemt die opgaven, de regio's moeten het doen. We willen toe naar breed gedragen provinciale veenweidevisies.'
Ik zie boze boeren optrekken ...
'Misschien kunnen we leren van de Oostenrijkse "bergboerenregeling". De overheid wil graag die mooie Alpenweiden in stand houden in verband met toerisme, maar vee houden op zo'n berg valt niet mee. Boeren in dergelijke "handicapgebieden" krijgen een basisvergoeding. Ik zou de mogelijkheid willen onderzoeken boeren in een vernat veenweidegebied zo'n basisvergoeding te geven; daar bovenop kunnen ze een aanvullende boterham verdienen met andere vormen van boeren, zoals streekproducten verkopen.'
Wat zijn urgente opgaven voor de toekomst?
'Voor ondergrond energie en drinkwater; voor bodem vooral de sponswerking. En biodiversiteit.'