Foto Windpark Zeewolde
Advocaat Marcel Soppe is mede-oprichter van het in omgevingsrecht gespecialiseerde kantoor RNMW (Ruimte, Natuur, Milieu, Water), werkgroeplid van de onafhankelijke Commissie voor de milieueffectrapportage, en rechter-plaatsvervanger. Hij vertelt wat de mer voor hem zo boeiend maakt en hoe de Omgevingswet dit instrument een stuk flexibeler maakt.
Mer-zaken raken aan de actualiteit
‘Ik vind het leuk om te kijken welke mogelijkheden er zijn binnen de kaders van de wet’
‘Toen ik dertig jaar geleden mijn studie aan de universiteit afrondde, kwam in Nederland de jurisprudentie rond de milieueffectrapportage (mer) op gang. Ik wilde promotieonderzoek gaan doen en mijn beoogde promotor stelde de mer voor als onderwerp. Dat leek me interessant. Mer-zaken raken vaak aan de actualiteit omdat normen voor milieueffecten spanningen opleveren. Denk maar aan de jarenlange discussies over luchtkwaliteit en fijnstof, en nu over stikstof en waterkwaliteit. Ik vind het leuk om te kijken welke mogelijkheden er dan nog zijn binnen de kaders van de wet. Hoe je een project bijvoorbeeld met mitigerende maatregelen net anders in kunt steken, zodat het toch door kan gaan en het milieubelang ook echt een betere plek krijgt. Bovendien heeft de mer een sterke internationale component. Naast de Nederlandse implementatie blijven Europese regels een rol spelen. Ook leuk: het gaat vaak over grote, complexe projecten. Van een nieuwe woonwijk tot grootschalige infra.’
Lange weg van uitspraak naar wet
‘Een juridisch interessante zaak die me is bijgebleven, is het Kraaijeveld-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie uit 1996. Daarin ging het om de vraag of je in mer-regelgeving met harde drempels kunt werken, zoals in Nederland gebeurde. Zo gold hier voor woningbouw binnen de bebouwde kom dat er geen mer-beoordeling nodig was voor projecten met minder dan 2.000 woningen. Hoewel met het arrest de bewuste absolute drempels niet meer konden worden toegepast, zijn deze wel in de Nederlandse regelgeving blijven staan en omgezet in indicatieve drempels. Pas met de inwerkingtreding van de Omgevingswet, een kleine 30 jaar na het arrest, heeft de Nederlandse wetgever deze drempels losgelaten.’
Kijken door de bril van de Omgevingswet
‘Inmiddels is de Omgevingswet ruim een jaar van kracht. Dan verwacht je misschien dat iedereen daar volop mee bezig is. Maar vanwege het overgangsrecht spelen er weinig tot geen concrete rechtszaken rond mer waarin de Omgevingswet een rol speelt, laat staan dat daarover al rechterlijke uitspraken gedaan zijn. Wel is in de laatste jaren in aanloop naar de Omgevingswet geanticipeerd op de nieuwe situatie. De Crisis- en herstelwet maakte dat mogelijk. Dit resulteerde in zogenaamde bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte met daarop afgestemde milieueffectrapporten. Uit enkele gerelateerde uitspraken blijkt dat de Raad van State haar toetsing aanpast aan de (toen nog aankomende) Omgevingswet.’
‘Een goed voorbeeld daarvan is de uitspraak over Windpark Zeewolde. Het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte maakte woningbouw mogelijk voor het beoogde terrein voor dat park. Maar in afwijking van eerdere jurisprudentie hoefde daar bij het toetsen van de milieueffecten geen rekening mee te worden gehouden. De reden: er waren nog geen aanvragen voor bouwvergunningen ingediend en dus was nog niet duidelijk of en waar er precies woningen zouden komen. Daarin komt al iets van de flexibiliteit van de nieuwe omgevingsplannen tot uiting in vergelijking met de oude bestemmingsplannen.’
Flexibele omgevingsplannen, flexibele mer
‘Het is aan de praktijk om met een invulling te komen’
‘Bestemmingsplannen gaven van tevoren al een best uitgewerkte invulling voor een bepaalde locatie, waar projecten vervolgens aan gebonden waren. Bijvoorbeeld dat er een woonwijk moest komen met 2.000 woningen volgens bepaalde voorwaarden. Omgevingsplannen geven ook kaders, maar met veel meer ruimte voor nadere invulling. Zo’n plan maakt woningbouw misschien wel mogelijk, maar sluit andere opties daarmee niet meteen uit. Het is aan de praktijk om met een invulling te komen.’
‘De zo geboden flexibiliteit werkt ook door in een milieueffectrapport (MER). Daarin staan nog wel randvoorwaarden en piketpalen, maar vervolgens kan het ook echt een levend document worden. Na publicatie volgen nog veel keuzes en uitwerking, bijvoorbeeld met vergunningverlening. Daarom moet je meer met bandbreedtes werken en kun je spelregels geven over de manier waarop nadere besluitvorming rekening kan houden met milieueffecten. Voorheen moest je in de mer uitgaan van de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan. Maar bij een (wijziging van een) omgevingsplan is het onmogelijk om alle denkbare scenario’s uit te werken. Ik verwacht zeker dat die flexibiliteit interessante rechtszaken op zal leveren, maar dat duurt nog wel een jaar of twee.’
Kaderstellend of niet?
‘Het is echt wachten op jurisprudentie om duidelijkheid te krijgen’
‘Een harde juridische vraag die nu vaak speelt – bijvoorbeeld bij energie- en warmtestrategieën – is: wanneer is een op de Omgevingswet gebaseerd programma of plan kaderstellend voor projecten? Dat is namelijk één van de twee eisen die het verplicht maken om een plan-mer te doorlopen. De andere eis is dat het plan of programma wettelijk of bestuursrechtelijk voorgeschreven is. Omdat dit laatste vrijwel altijd het geval is, ligt de nadruk vooral op de vraag of een plan kaderstellend is. In de wet is die eis niet uitgewerkt en er is ook nog weinig jurisprudentie over. Een concreet beeld moet zich daarom nog uitkristalliseren. In grote lijnen zou ik zeggen dat een plan of programma voldoende concrete uitspraken moet doen over de ligging, aard, omvang en gebruiksvoorwaarden van projecten. Daarnaast moeten de plannen enige vorm van binding hebben voor lagere overheden in het vervolg van de besluitvorming. Maar ook hier geldt nog: het is echt wachten op jurisprudentie om duidelijkheid te krijgen over de manier waarop een mer onder de werking van de Omgevingswet procedureel en inhoudelijk precies ingevuld moet worden.’
