Als nieuwe voorzitter van de Commissie voor de milieueffectrapportage (Commissie m.e.r.) staat Hans Mommaas voor enorme uitdagingen. Nog nooit waren de opgaven in Nederland op het gebied van de leefomgeving zo veelomvattend. Gezondheid, bodem, water, natuur, landschap en klimaat vragen niet alleen elk voor zich om een grondige aanpak. Ook in samenhang moet de aanpak kloppend zijn. Wat gaat Hans Mommaas hier vanuit de Commissie m.e.r. in betekenen?
Wie is Hans Mommaas?
Hans Mommaas (67) is vanaf 1 november 2022 voorzitter van de Commissie voor de milieueffectrapportage en voorzitter van de nieuwe Ecologische Autoriteit. Deze nieuwe instantie richt zich op ecologische beoordeling van natuurherstelplannen, met name vanwege Natura 2000. Mommaas was directeur van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Naast zijn functie als directeur is hij parttime hoogleraar Regional Sustainability Governance aan Tilburg University.
Wat doet de Commissie m.e.r.?
De Commissie m.e.r. adviseert, als onafhankelijke organisatie, over de inhoud van milieueffectrapporten. De Commissie kan al bij de start van een project adviseren over wat het milieueffectrapport moet beschrijven. Achteraf toetst de commissie de inhoud van het rapport en of alle belangrijke onderdelen beschreven zijn. Per project stelt de Commissie m.e.r. een werkgroep van deskundigen samen. Zij mogen niet betrokken zijn bij het project waarover de werkgroep adviseert.
Wat ziet u als nieuwe voorzitter als uw grootste uitdaging?
“Het is de komende jaren cruciaal om de gevolgen van plannen en projecten voor de leefomgeving in brede zin, scherp op ieders netvlies te plaatsen. Dat doen we al meer dan 35 jaar met milieueffectrapportages. Juist bij het aanpakken van de grote opgaven in Nederland wordt dit doorslaggevend; dit gaat verder dan business as usual.”
Hoe hangen die opgaven met elkaar samen?
“Aan de ene kant gaat het om milieu in de fysieke betekenis van het woord: klimaat en energie, luchtkwaliteit, natuur en landbouw, bodem en water. Aan de andere kant gaat het om ruimtelijk beleid, zoals cultureel erfgoed en het natuurlijke en stedelijke landschap. Onder de paraplu van de Omgevingswet komen deze aspecten samen. Ruimtelijk beleid en milieubeleid groeien naar elkaar toe. Dat biedt een unieke kans voor een samenhangende aanpak van de grote vraagstukken.”
Hoe gaat het toetsen daarvan in zijn werk?
“Als Commissie m.e.r. adviseren wij vooraf, het toetsen van de milieu-informatie doen we achteraf: Is de best beschikbare kennis benut voor een samenhangende planvorming? Die vraag bekijken we ook nog eens vanuit het perspectief van de beleidsdoelen. Worden de gestelde doelen gehaald met het voorliggende project en plan? Wat blijft onderbelicht? Welke samenhang tussen de verschillende omgevingsaspecten is onvoldoende in beeld? Kortom, waar worden kansen voor een meervoudig en daardoor duurzamer ruimtegebruik gemist? Het gaat daarin om onze samenhangende blik.”
Zijn er raakvlakken tussen uw vorige functie bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en uw huidige functie bij de Commissie m.e.r.?
“Ik ervaar vooral continuïteit. PBL en Commissie m.e.r. zitten in dezelfde langetermijnafweging. Zie het voormalige PBL rapport ‘Wissels omzetten’ over de verbreding van het milieubeleid. Het begon vijftig jaar geleden vooral met het opruimen van de rommel uit het industriële verleden: zure regen, giftige vaten in de grond, luchtvervuiling. De huidige verbreding vraagt erom dat we economie en beleid zo inrichten dat we het ontstaan van rommel voorkómen. Het milieubeleid krijgt daarmee een ‘systemisch’ karakter: klimaat, natuur, grondstoffen, landgebruik én de samenhang daartussen. Het PBL levert hiervoor de kennis en de Commissie m.e.r. zorgt dat die kennis ook daadwerkelijk benut wordt in de plannen. Ik ben door mijn overstap van het PBL naar de Commissie m.e.r. dus dieper in de haarvaten van het plansysteem gekropen.”
Is de milieu-informatie doorgaans toereikend?
“Uit recent onderzoek van Bureau TAUW, in opdracht van de staatssecretaris van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, blijkt dat de milieueffectrapportages die wij als Commissie toetsen belangrijke informatietekorten hebben. Dat is het geval in 91% van de toetsaanvragen. Dat constateerden we zelf ook al, maar TAUW heeft dat nog gedetailleerder in kaart gebracht. Het betreft MER-en die voor het eerst werden getoetst. Het gaat dus niet om MER-en die na het advies van de Commissie zijn aangevuld. Onze adviezen worden namelijk meestal opgevolgd. Wij hebben geen compleet beeld van de kwaliteit van de m.e.r.-beoordelingen, oftewel de afwegingen om al dan niet een MER te maken.”
Wat gebeurt er met deze conclusies?
“Wij vinden dat alles overziend zorgwekkend. We hebben in Nederland geen goed beeld van de kwantiteit en de kwaliteit van de milieueffectrapportage. Deze onderzoeksresultaten zijn gedeeld met de Eerste en Tweede Kamer. We zijn hierover in gesprek met het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. De staatssecretaris wil in vervolg op dit advies ons als Commissie betrekken bij de versterking van m.e.r.. Zowel om beleid beter na te leven, maar vooral ook vanuit het perspectief van de kwaliteit van de leefomgeving. Hier worden kostbare kansen gemist, juist in een tijd dat je die keihard nodig hebt!”
Hoe duidt u die informatietekorten in de rapportages?
“Er zitten twee kanten aan. Aan de ene kant is het een aanwijzing voor de toenemende complexiteit van de milieu- en omgevingsopgaven. Dat is begrijpelijk omdat ook de ambities steeds hoger reiken. Aan de andere kant weten we drommels goed wat de uitdagingen zijn voor klimaat, natuur en water en zijn we ons ervan bewust dat we daar niet altijd aan voldoen. Denk aan de Kaderrichtlijn Water, de klimaatdoelen en natuurlijk stikstof en natuurambities. We duiken liever een beetje weg voor de opgaven. Noem het gevestigde belangen, gemakzucht, moeilijke vragen uit de weg gaan, een verkeerd begrepen daadkracht. Maar linksom of rechtsom kom je jezelf dan tegen: nu of in de toekomst. En dan zijn de maatschappelijke kosten hoger. Zie PFAS, zie stikstof, zie ‘Groningen’.”
Loopt het aantal MER-en zelf ook terug?
“Ja, het aantal adviesaanvragen is vorig jaar teruggelopen. Dat kan komen door het aantal projecten dat in de wacht staat vanwege stikstof. Of omdat bevoegde gezagen wachten op de actualisatie van omgevingsdoelen. Tegelijkertijd compenseren wij die terugloop met onze nieuwe taak als Ecologische Autoriteit. Het kabinet heeft hier de beoordeling van de natuurdoelanalyses en de gebiedsprogramma’s voor het Nationaal Programma Landelijk Gebied ondergebracht bij het bureau van de Commissie m.e.r.. Genoeg te doen dus.”
Hoe reageert men op jullie constatering van informatietekorten?
“Dat is de goede kant van het verhaal. Het blijkt dat wij als Commissie het samenhangende milieu- en omgevingsbelang daadwerkelijk kunnen agenderen. De ervaring is dat bevoegde gezagen dan de informatie aanvullen, om zo alle milieu-informatie compleet te hebben voor de besluitvorming. Vaak grijpt men de voorkant van de m.e.r.-procedure dankbaar aan om de eigen agenda compleet te krijgen. Ook uit het onderzoek van TAUW blijkt dat bevoegde gezagen behoorlijk tevreden zijn over de adviezen van de Commissie m.e.r.. Onze adviezen helpen om de complexiteit en samenhang in beeld te krijgen, zodat bestuurders goed onderbouwde voorstellen in het maatschappelijke en politieke overleg kunnen brengen.”
Wat is de betekenis van de ‘water- en bodem sturend’ brief?
“In het coalitieakkoord bleek meteen dat het kabinet de komende jaren water en bodem meer sturend wil laten zijn in de ontwikkeling van Nederland. De recente kamerbrief is de vertaling van dat perspectief met daarin de aanscherping van ambities en doelen voor waterkwaliteit, waterveiligheid en waterkwantiteit en van bodembescherming en bodemherstel. Prima voor de gewenste duidelijkheid. Bij de kamerbrief is ook een review van een commissie van wetenschappers gevoegd. Zij signaleren dat op deelgebieden doelen nog verder moeten worden aangescherpt. Het gaat dan om het vertalen van doelen en ambities naar gebiedsprogramma’s, ook in samenhang met de andere omgevingsprogramma’s.”
Waar denkt u dan aan?
“Bijvoorbeeld aan het al dan niet bouwen in de uiterwaarden en lage polders. Met het wassende water in de Linge en het gevaar voor de woningen in Leerdam was dit onlangs weer actueel. Dat veiligheidsvraagstuk vraagt om duidelijkheid. Waar wel, waar niet? Denk bijvoorbeeld ook aan bodemkwaliteit in de agrarische sector, in de vorm van het waterpeil of teeltplannen. Vragen als: Hoe gaan we koolstof vasthouden? Of nitraat verwijderen met vanggewassen? Doelen moeten meelopen met de brede doelen van het Nationaal Programma Landelijk Gebied, maar ook met de energie- en de warmtetransitie, het Hoogwaterbeschermingsprogramma en het Deltaprogramma.”
Hoe borg je deze uitgangspunten?
“Geef hierover aan de voorkant duidelijkheid aan de provincies. Welke doelen zijn randvoorwaardelijk? Waar zit de ruimte om in te spelen op de regionale omstandigheden? Als je geen richtinggevende uitspraken of kaders geeft over waar bijvoorbeeld wel of niet gebouwd mag worden, dan wordt het debat in de regio dunnetjes over gedaan. Terwijl provincies vanuit heldere en motiverende kaders de vertaalslag moeten maken naar de identiteit en ruimtelijke kwaliteit van hun eigen gebieden. Bij ontbrekende helderheid komt men daar naar ik vrees niet aan toe.”
Welke thema’s in het Deltaprogramma vindt u belangrijk?
“Zowel waterveiligheid, zoetwatervoorziening als ruimtelijke adaptatie zijn van groot belang. We hebben Ruimte voor de Rivieren al gehad, maar de klus is nog niet af. In de haarvaten van het watersysteem, zoals in de beekdalen, moet nog veel gebeuren. Ondanks de vele regen van de afgelopen tijd blijft ook verdroging een groot probleem. Dit bedreigt onze natuur, landbouw en drinkwatervoorziening.”
Hoe lossen we dit op?
“Interessant is de oproep van de Deltacommissaris om meer organiserend vermogen. Er is vanuit het Deltaprogramma veel ervaring opgedaan met het gebiedsgericht verbinden van stad en land. Maak gebruik van die expertise voor de toekomstige gebiedsontwikkeling. En net zo hard roep ik als Commissie m.e.r. om ook onze expertise, deskundigennetwerk en planprofessionaliteit in te zetten. Dat helpt om goede en gedragen omgevingsplannen te maken. Maak dus maximaal gebruik van wat we aan beleidsinstrumentarium hebben.”
Hoe ziet u zelf die betrokkenheid?
“Niet pas aan het einde wanneer plannen beoordeeld moeten worden, maar juist in het begin, wanneer de agenda wordt opgesteld. Laat dat intellectuele kapitaal van ons niet onbenut. Een goed overzicht van wat speelt scheelt zoveel voor het draagvlak en de efficiëntie van het verdere planproces. En betrek daarbij de andere fantastische instituten van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat: Rijkswaterstaat, het Deltaprogramma en het Planbureau voor de Leefomgeving. Laat die kennis om een brede milieuagenda op te pakken niet onbenut!”
Hoe ziet u de praktische vertaling van ‘water- en bodem sturend’?
“In tal van voorbeelden. Denk aan Marker Wadden waar het zowel gaat over zoetwater als over natuurkwaliteit. In de vorige eeuw werd over het Markermeer nog gedacht als alleen een polder of waterbekken. Maar nu hebben we eilanden waarmee we de natuur van het IJsselmeer enorm verrijken. Op dezelfde manier kun je vanuit water en bodem nadenken over de verrijking van de natuurkwaliteit in tal van gebieden. Neem dan vooral ook de mogelijkheden mee van een natuurinclusieve land- en stedenbouw.”
Hoe werkt ‘water- en bodem sturend’ door in die opgaven?
“Water- en bodemkwaliteiten benut je maximaal bij de groene en blauwe dooradering van steden. Dat is zowel goed voor de leefkwaliteit als voor natuurkwaliteiten en past ook in de klimaat- en verdichtingsopgave. Zelf woon ik aan het Merwedekanaal in Utrecht waar een betekenisvolle stedelijke verdichting plaatsvindt met 10.000 nieuwe woningen. Het voormalige industriekanaal en de aanliggende groene boorden worden hiervoor maximaal gebruikt. Zo ontstaat een aaneengesloten parklandschap met tal van voordelen. Dat kun je ook doen voor het landelijk gebied. Landbouw kan goed aansluiten bij de duurzame dynamiek van water en bodem, door daar de bedrijfsvoering op aan te passen. Denk aan natte teelten in het veenweidegebied of zilte landbouw langs de kust of denk aan extensieve veehouderij in biodiverse graslanden.”
