Leren van Ruimte voor de Rivier

Met 13 jaar looptijd en de koninklijke ingebruikname als ultieme afsluiter, kan Ruimte voor de Rivier gerust een megaklus worden genoemd. Het programma, waarin verbetering van de waterveiligheid en de ruimtelijke kwaliteit hand in hand gingen, heeft een grote impact gehad, vertelt manager programmabeheersing Edgar Keukenmeester van Rijkswaterstaat. ‘Op 34 verschillende plekken in Nederland zijn de afgelopen jaren maatregelen genomen om de grote rivieren meer de ruimte te geven. Denk hierbij aan onder andere dijkverleggingen, een hoogwatergeul, uiterwaardverlagingen, nevengeulen, kribverlagingen en een tijdelijke waterberging. Tegelijkertijd heeft de realisatie van nieuwe natuur en de aanleg van voorzieningen gezorgd voor een mooier rivierenlandschap, waar volop van te genieten is.’

Positieve eindevaluatie

Alle reden dus om het project een succes te noemen, of niet? ‘Wij hebben beide doelstellingen – dus verhoging van de waterveiligheid én de ruimtelijke kwaliteit – gehaald. Nagenoeg op tijd én ruim binnen het budget van € 2,3 miljard’, aldus Marleen Nicolai, die als senior adviseur Risicomanagement en Programmabeheersing vanuit Twynstra Gudde jarenlang aan het programma meewerkte. ‘In die zin kun je het programma in ieder geval een succes noemen. Maar, zoals dat hoort bij een Groot Project, is het programma zowel tussentijds als aan het einde, uitgebreid geëvalueerd op verschillende aspecten. Overigens was de eindevaluatie erg positief!’

Kennis delen

Keukenmeester en Nicolai vinden het belangrijk om de punten uit de eindevaluatie te delen. ‘Er valt veel lering te trekken uit onze procesaanpak’, legt Keukenmeester uit. ‘Geïnteresseerden kunnen dan ook gerust contact met ons opnemen als ze meer willen weten.’ Hij vertelt dat uit de eindevaluatie een aantal belangrijke punten naar voren is gekomen, die het succes van het programma hebben bepaald. Misschien wel de belangrijkste succesfactor is volgens hem het combineren van 2 doelstellingen. ‘Dat is erg effectief gebleken. Door zowel waterveiligheid als verbetering van het rivierenlandschap als doel te stellen, creëer je zowel urgentiebesef als draagvlak. Van de aannemer vraagt het enerzijds veel, omdat deze moet denken vanuit het perspectief van landschapskwaliteit en in deze specifieke expertise moet investeren. Anderzijds opent uitvoering vanuit dit perspectief wel de deuren naar een groter en sneller draagvlak. Ook leidt het vaak tot mooie, creatieve ontwerpen.’

Samenwerking op alle niveaus

Andere grote succesfactor is de samenwerking op alle niveaus, vertelt Nicolai. ‘Binnen het programma maakte Rijkswaterstaat als opdrachtgever afspraken met de projectteams van de opdrachtnemer. Riviertakmanagers die een liaisonfunctie vervulden tussen Rijkswaterstaat als opdrachtgever en de decentrale overheden als opdrachtnemer hebben daar een belangrijke rol bij gespeeld. Daarnaast zorgde het programmabureau voor borging van deze afspraken op ieder niveau, dus ook op directie en bestuurlijk niveau. We organiseerden regelmatig bestuurlijke en directieoverleggen om gemeente, provincie en waterschap bij te praten. Daardoor bleef iedereen hetzelfde doel en dezelfde focus voor ogen houden.’

Stand by your focus     

‘Over focus gesproken’, haakt Keukenmeester aan. ‘Het jaar waarin we van start gingen met Ruimte voor de Rivier, 2006, was een andere tijd dan nu. De maatregelen van het programma dragen zonder uitzondering bij aan de waterveiligheid, maar de normen voor de waterveiligheid en klimaatscenario’s zijn veranderd. De strategie van het programma is geweest om te blijven focussen op de oorspronkelijke opdracht. Nieuwe opgaven zijn in andere of nieuwe programma’s – zoals het Hoogwaterbeschermingsprogramma en het Deltaprogramma – belegd. Hiermee is voorkomen dat het programma verzandde in discussies over nut en noodzaak en kon het tempo behouden blijven. Uiteraard moet je oog houden voor de veranderingen in de maatschappij en voortschrijdend inzicht in techniek en innovatie, maar als je je te veel laat leiden door iedere verandering, krijg je iets anders dan was afgesproken en verlies je tempo en voortgang. Hierdoor konden we ook een betrouwbare en stabiele opdrachtgever voor marktpartijen zijn.’

Parallel schakelen en goed plannen

Niet alleen betrouwbaar en stabiel, maar ook ruimte latend voor de aannemer. Ook dit komt uit de eindevaluatie van Ruimte voor de Rivier naar voren. Keukenmeester: ‘De planning was strak, dus moesten we af en toe vooruitlopen op het traject. Als we alle procedures traditioneel, dus volgtijdelijk hadden doorlopen, zouden we nog lang niet klaar zijn geweest. En dat terwijl de politieke druk op de planning hoog was. Daarom hebben we daar wat het kon, parallel geschakeld. Bijvoorbeeld door al met de contractvoorbereiding aan de slag te gaan, terwijl de vergunning nog niet onherroepelijk rond was. Of de aannemer al te selecteren ondanks dat nog niet alle grondeigendommen rond waren.’

Verantwoordelijkheid en vrijheid

Niet dat dat nou zo gemakkelijk was, legt Nicolai uit. ‘Zo’n parallel geschakelde aanpak vraagt veel van de aannemer. Soms moet hij versnellen, waardoor hij uitgedaagd wordt om met een innovatieve oplossing te komen. Sprekend voorbeeld hiervan is wat mij betreft het Ruimte voor de Rivier-project langs de Waal bij Nijmegen en Lent. Daar liepen we vertraging op in de planuitwerking. De aannemer kocht een stukje grond waardoor hij via een wegomlegging eerder met de uitvoering kon beginnen. Een mooi voorbeeld van procesinnovatie.’ Veel verantwoordelijkheid dus voor de aannemer, maar ook veel vrijheid. ‘De planning van het grondverzet bijvoorbeeld kon hij zelf inrichten. Op die manier konden we in het ene project profiteren van de vrijgekomen grond uit het andere project.’

Leren van contractwijzigingen

Het programma Ruimte voor de Rivier telt 34 projecten, met bijna even zo veel verschillende contracten. Keukenmeester en de zijnen hebben een trendanalyse gemaakt door van alle wijzigingen die in de loop van de uitvoering op een contract kwamen, de specifieke kenmerken bij te houden, te monitoren en te vertalen naar trends. ‘Uit de deze trendanalyse hebben we enkele belangrijke bevindingen gehaald’, aldus Keukenmeester. ‘Ten eerste zien we dat de meeste contractwijzigingen voorkomen bij maatregelen waar de aannemer relatief veel grondverzet voor moet uitvoeren. Dat heeft te maken met de extra kosten vanwege afwijkingen in de grondsamenstelling die je tijdens het afgraven tegenkomt. Denk aan vervuiling, explosieven of archeologische vondsten. Deze onzekerheid zou daarom anders in het contract verwerkt kunnen worden. Naar aanleiding van onder andere het programma Ruimte voor de Rivier lopen er al acties om dit samen met de GWW-sector te verbeteren.’

Sneller afwikkelen

Nog een opvallende bevinding: in tegenstelling tot wat altijd werd aangenomen, leiden grote aanbestedingsmeevallers niet automatisch tot meer contractwijzigingen. ‘Daarnaast valt op dat de tijd die er zit tussen het moment dat de aannemer een verzoek indient voor contractwijziging en het afwikkelen door de opdrachtgever, korter wordt naarmate het project vordert’, vertelt Nicolai. ‘Aannemers ervaren de afwikkeling van een contractwijziging als te traag, ook omdat dit nogal wat gevolgen heeft voor hun inkomstenstroom. Verder zit er vaak nog tijd tussen de uitvoering van het project en de financiële afwikkeling. De opdrachtnemer doet er goed aan om hier rekening mee te houden door een kasprognose te maken. Anderzijds stuurt Rijkswaterstaat erop om het proces van financiële besluitvorming te versnellen en hoofdpijndossiers in het project niet voor zich uit te schuiven.’

Koppen bij elkaar

Nicolai en Keukenmeester zien een duidelijke rode draad door deze belangrijkste evaluatiepunten heen lopen. Keukenmeester: ‘‘De intensieve samenwerking met markt en overheid binnen het programma, laat zien dat we er goed aan doen pragmatisch om te gaan procedures en contractmanagement.’ Nicolai vervolgt: ‘Discussies kun je voorkomen als je de koppen eerder bij elkaar steekt. Contractbeheersing moet geen doel op zich zijn, maar een middel om samen met alle partijen, overheden, markt en omwonenden, tot het beste resultaat te komen.’